湖南出台新策改变行政风气 政府再难出天价罚单

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　　易世其一直在等待判决的结果，虽然此前他已经有了市政府的“撑腰”，但法院的最终判决仍让他充满期待。

　　易世其今年3月卷入“钓鱼执法”纠纷。2010年3月11日上午，易世其驾车在经过湘潭市建设北路原消防支队门口时，被一男一女以搭“便车”为由拦下。开到湘潭市芙蓉中路市人事局门口时，坐在前排副驾驶座的男子递上“油钱”，然后一把强行扯掉易世其的车钥匙。几乎同时，一辆没有任何标志的面包车开来，车上下来几名未着制服的城管人员，以“非法营运”为由，将易世其的车强行扣留。

　　事后易世其得知，扣他车的是湘潭市城市管理行政执法局直属分局的工作人员。7天之前，另一位车主周宇也遭遇相同的扣车事件，他们均被指“非法营运”，并被罚款5000元。

　　心中不服的易世其向湘潭市政府申请行政复议，对城管局执法的动机和行为提出质疑。  

　　湖南律师罗秋林指出，《湖南省行政程序规定》中明确规定，行政部门不得采取利用、欺诈等手段搜集证据。几个月后，湘潭市政府果然认定，在易世其遭遇的“钓鱼执法”案中城管部门“程序违法”。易世其随后将湘潭市城市管理行政执法局告上法庭，索赔14154.5元。2010年9月16日上午，此案在湘潭市雨湖区法院开庭审理，成为当地首例因“钓鱼执法”而引发的车主状告城管案。

　　两年前，《湖南省行政程序规定》正式实施，此后，很多市民和易世其一样，在这看似枯燥的法条中找到了维护自己权益的依据。

　　从《湖南省行政程序规定》开始，湖南开启了中国行政程序立法的破冰之旅。此后相继出台的《湖南省规范性文件管理办法》、《湖南省规范行政裁量权办法》，以及已经形成草案的《湖南省政府服务规定》，构成了一个法治政府的制度体系。

　　监督政府的“武器”

　　2008年4月17日，湖南省政府出台了我国第一部系统规范行政程序的地方政府规章——《湖南省行政程序规定》。

　　这部由国家行政学院法学部主任、全国著名行政法学家应松年教授等牵头起草的《湖南省行政程序规定》，对行政主体、决策程序、执法程序、特别行为程序等作出了具体规定。用湖南省委书记周强今年8月17日在省委工作会议上的说法，加强行政程序建设，即政府要按程序办事，“正确地做事”。

　　对于专家不吝溢美之词的《湖南省行政程序规定》，当地民众给予了极大的关注。

　　新邵县潭溪镇岩5村2组村民黄载顶，在看到2008年2月18日《湖南日报》刊登的《规定》(草案)后，在10天内写了13条建议寄给了湖南省政府法制办。在这位农民的建议里，援引的理论依据包括《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》。在立法小组工作人员的记忆里，普通民众通过网络、邮寄传来的帖子、信件，不计其数。

　　2008年10月1日起，《湖南省行政程序规定》正式实施。当时即有媒体称，“湖南开启了一场行政机构作茧自缚式的革命。如果地方政府严格遵守这一规定，湖南或许会成为中国最‘太平’的地方——今后湖南境内的拆迁征地、重大项目建设、城管执法、行政收费等全国普遍存在的矛盾冲突，将大大减少。”

　　事实上，这一规章更为显见的效果是直接让百姓找到了监督政府的“武器”。

　　武冈市的达丽娟就体验了这把“武器”的威力。

　　2009年7月18日，武冈市面向社会招考中小学教师，已经代课4年的达丽娟意识到改变命运的机会来了。她与抱同样想法的男青年毛卫华、彭娟辉和喻平旺报名参加了这次考试。在7月的最后一天，好消息传来，4人均以优异成绩进入面试。

　　但在随后公布的录用名单中，达丽娟没看到自己的名字。其他3人也落榜了。武冈市教育局相关人员告知，原因在于他们体检没过：依据2009年湖南省教育厅发布的《湖南省农村义务教育阶段学校教师特设岗位计划招聘办法(试行)》(以下简称《办法》)中规定，“男性要求身高160厘米以上，女性150厘米以上”。

　　4人中，达丽娟身高149厘米，毛卫华159厘米(其他两位男青年身高在159厘米以下)。一厘米之差，让他们无法圆成为正式教师的梦。

　　达丽娟的律师、湘潭大学法学教授欧爱民发现，教育厅的文件违反了《湖南省行政程序规定》中的要求：规范性文件不得作出限制或者剥夺公民、法人或者其他组织合法权利或者增加公民、法人和其他组织义务的规定。在欧教授的鼓励下，达丽娟等4人向法院提起诉讼，要求教育局按照法律程序录取他们。2009年12月，湖南省教育厅删去了《办法》中有关身高的限制。

　　给红头文件挑刺儿

　　2008年10月9日，针对养老保险问题，湖南万和联合律师事务所的年轻律师李志员向省政府法制办提起了对湖南省劳动和社会保障厅《关于机关事业单位编制外聘用人员和民办非企业单位工作人员参加城镇企业职工基本养老保险有关事项的通告》的合法性审查。

　　一个月后，湖南省政府法制办经过审查，对李志员作出书面回复，称已建议立即停止执行该《通告》。此后，李志员在办案过程中不断遇到违法或者失效的红头文件，先后5次提起合法性审查请求，成为当时媒体高度关注的人物。

　　《湖南省行政程序规定》虽然赢得了一些政府领导和法学界人士的高度赞许，但仍不足以立竿见影地遏制“乱审批、乱罚款、乱检查、乱收费”现象。

　　湖南优化经济发展环境法律援助中心主任翟玉华称：“个体户的也好，私营老板的也好，有时候这些投诉3天就能堆满办公桌。”投诉针对的多为名目繁多的红头文件管理和行政执法的自由裁量。

　　2008年7月2日，湖南省政府办公厅下发了《关于切实做好规范性文件清理和管理工作的通知》，要求清理2008年9月30日前制定的规范性文件，对未列入继续有效、重新公布目录的规范性文件，自当年10月1日起一律不得继续执行。所有重新公布的规范性文件都要在政府的门户网站上公示，任何公民都可以查询，若发现一些不合法不合规的问题，可以提出审查申请。

　　2009年7月9日实施的《湖南省规范性文件管理办法》则另辟蹊径，采用对文件实行统一登记、统一编号、统一公布的“三统一”制度。其中统一编号相当于文件的“准生证”，所有部门发出的规范性文件都要经过省政府法制办的合法性审查，通过之后才能公布生效。而且，公民、法人或者其他组织可以申请审查规范性文件，政府法制部门或者部门法制机构则要及时依法审查，并在法定期限内告知或者报告审查结果。

　　数据显示，这样一个程序的设置，使得湖南省2009年全年有182件违法文件得到纠正。  

　　2008年12月28日，湘潭大学法学院教授欧爱民针对《湖南省机动车驾驶人培训考试管理暂行规定》已经失效的情况，依据《湖南省行政程序规定》第五十三条的规定，带领14名研究生向省法制办提出规范性文件的合法性审查。3个月后，省法制办在请示国务院法制办后向欧爱民正式复函，认定“驾考合一”制度不合法，废除了在湖南省实行多年的“驾考合一”制度，公民可以通过直考的方式参加驾考。

　　在此期间，湖南省政府也加快了“红头文件”的清理。来自湖南省政府的一份材料显示，全省共清理规范性文件76609件，废止10698件，宣布失效24932件，废止和宣布失效的占总数的46.5%。清理力度之大，废止、宣布失效的文件数量和比例之大，为全省历次清理之最。

　　政府再开不出天价罚款单

　　湖南的行政立法试图借助专家和民众的力量，为政府权力套上“笼头”。有着法学教育背景的周强到湖南任职后不久即开出一张“权力清单”，把省内55个行政执法部门的权力界限公布于众。

　　这其中，最为坊间赞赏的是2010年4月17日出台的《湖南省规范行政裁量权办法》，给过去“自由”的行政执法裁量处处设置“障碍”。

　　周华(化名)是湖南一家连锁超市的职员，其公司旗下的一家超市，最近遭遇了一个“跳水式”的罚款。一家执法部门先是罚款60万元，后来在超市的协调下，执法单位换了个理由，只罚款2万元。类似防不胜防的滥用裁量权，很多经营者都能遇到。湖南某市轰动一时的水果店被要求缴纳上千万元税款事件，正是自由裁量权随意性的体现。

　　现行《行政处罚法》规定：“当事人逾期不履行行政处罚决定的，每日按罚款数额的百分之三加处罚款”，直接导致了“合法不合理”的“天价滞纳金”争议。湖南省政府法制办副主任唐世月认为，不合理的甚至天价“加处罚款或滞纳金”是不必要的，对当事人造成的损害与所保护的法定利益显失均衡。《湖南省规范行政裁量权办法》第三十八条因此特意规定：“加处罚款或者加收滞纳金的数额，不得超出当事人金钱给付义务的数额”，也就是说不得超过罚款本金。这一规定，给可能肆意开出的天价罚款，带上了永久的枷锁。

　　《湖南省规范行政裁量权办法》中设定的“行政裁量权基准制度”尤为引人瞩目，被称为给行政裁量打造了精细的“尺子”。

　　如纳税申报逾期，《税收征收管理法》规定，可处2000元以下罚款；情节严重的，罚款2000元以上10000元以下。而《湖南省规范行政裁量权办法》给出了“尺子”——要求制定行政裁量权基准的裁量阶次一般不得少于3个。因此，湖南省地税局制订的《规范税务行政自由裁量权实施办法》对纳税申报逾期的处罚规定了3个基准：超过期限不到15天且改正的免罚；超过期限15天的，对个人罚100~1000元，对法人罚500~2000元；只有屡次违法且未改正的，才给予最低5000元、最高1万元的罚款。

　　民间对湖南行政部门如此细致地限权好评如潮。有网友在湖南红网上评论说：“湖南开全国先河，用制度规范行政裁量权，确保行政处罚幅度自由空间有把尺子量着。”

　　公安交警执法是当前社会生活中数量最多、涉及面最广、影响最大的一项执法，社会上对一些“同案不同罚”、“同事不同办”、“合法不合理”问题反映强烈。为此，湖南省公安厅交警总队起草了《公安交警部门行政执法裁量权基准》，对法律法规尚未明确的16大类、171种交通违法行为处罚的裁量权基准，进行全面细化和界定，严格禁止“顶格罚款”、“放水养鱼”等行为。

　　行政风气悄然改变

　　立法限权的湖南模式不仅为国家行政程序立法起到探路先锋的作用，且上行下效，当地行政风气悄然改变。

　　2010年8月20日下午，湖南省耒阳市召开第29次政府常务会议，研究法制建设、消防、为民实事、建筑节能等工作。与以往不同的是，这次政府会议除了政府官员参加外，还有10名普通市民代表参会。

　　而在此前，长沙市政府、长沙县政府早已开通此通道。今年5月18日，长沙市政府就《长沙市城市管理条例(草案)》举行立法听证会，邀请市民、专家学者和律师等代表共计18人参加，听取社会各界意见。这次立法听证会是长沙市有立法权以来，首次以市政府为主体的立法听证会。

　　这些都是《湖南省行政程序规定》中规定的行政的必经之路：“重大行政决策的作出必须保障群众充分参与决策过程，要公布重大行政决策方案草案，采取座谈会、协商会、开放式听取意见等手段和方式征求公众意见”。

　　自确立重大行政决策听证制度以来，湖南省各级各部门举办重大决策听证会280余次，涉及物价、交通安全、城市管理、规划、拆迁等事项。

　　湖南省食品药品监督管理局此前举行了“零售药店审批距离是否设限”听证会。在这场听证会上，21名听证代表中17名代表都明确表示反对药店审批距离设限。该局尊重多数听证代表的意见，决定不将距离限制作为零售药店开办的前置条件。

　　2009年4月16日，长沙市物价局宣布橘子洲公园门票价格定为100元/人次。此举未经听证，因而引发公众广泛质疑。民意引起长沙市政府的重视，在门票定价初步方案公布5天后，长沙市长张剑飞站在橘子洲的草坪上宣布：橘子洲景区取消门票。

　　来自湖南省高院的资料显示，《湖南省行政程序规定》实施当年(2008年)，整个湖南省行政机关败诉的行政案件417件，公民就行政机关违反法定程序提起行政诉讼并胜诉的案件达134件，占行政机关全部败诉案件的32.1%。湖南省法制办主任许显辉认为，这表明公众程序意识的增强。(记者 洪克非)